ปฏิรูปราชการไทย

โดย ดร.จรวยพร ธรณินทร์ รองปลัดกระทรวงศึกษาธิการ 1.ทำไมต้องปฏิรูปราชการไทย            1.1 เป้าหมายของประเทศไทย จากผลสรุปประชุมเชิงปฏิบัติการ "ร่วมคิด ร่วมวาดฝัน เพื่อพัฒนาประเทศ" เมื่อวันที่ 20 มกราคม 2546 ณ โรงแรมสวนบัว รีสอร์ท จังหวัดเชียงใหม่ โดยสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ได้กำหนดวิสัยทัศน์ (ฝัน) ให้ประเทศไทยเพิ่มความสำคัญกับการเพิ่มผลผลิต ซึ่งต้องลงทุนระยะยาวสำหรับทุนมนุษย์และทุนด้านโครงสร้างพื้นฐาน วิทยาศาสตร์ และเทคโนโลยี โดยต้องอาศัยหลักการ 3 อย่าง ได้แก่ กล้าที่จะฝัน กล้าที่จะทำ และกล้าที่จะแตกต่าง ดังนั้น ความกล้าของไทยต้องพัฒนาในรูปของวัฒนธรรมทางธุรกิจ และคุณค่าของความเป็นไทย ซึ่งได้แก่ ความสนุกสนาน ความเป็นมิตร ความยืดหยุ่นอะลุ้มอล่าย และการเติมเต็มของวัฒนธรรม ดังนั้น การพัฒนาประเทศไทยจึงเน้นการวาดฝัน 7 ประการ คือ      (1) มีฐานการพัฒนาเศรษฐกิจที่เข้มแข็ง เศรษฐกิจเติบโตอย่างมีคุณภาพ อัตราเงินเฟ้อต่ำ มีรายได้ประชาชนต่อหัวสูงขึ้น      (2) เป็นผู้นำบทบาทระหว่างประเทศ ประเทศไทยเป็นผู้ส่งเสริมและประสานการลงทุนและการผลิตของภูมิภาค และระหว่างภาครัฐกับเอกชน      (3) มีความเป็นเลิศในสินค้าและบริการที่มีศักยภาพ เป็นผู้นำในตลาดสินค้าและบริการจากคุณลักษณะเฉพาะของความเป็นไทย      (4) เป็นประเทศนวัตกรรมบนพื้นฐานของความรู้และการเรียนรู้ ต้องให้ความสำคัญกับเทคโนโลยีที่สร้างขึ้นเอง      (5) เป็นสังคมที่เอื้อต่อการเป็นผู้ประกอบการ มุ่งมั่นสู่ความสำเร็จแต่ยอมรับความเสี่ยงต่อความล้มเหลว      (6) เป็นสังคมที่ภูมิใจในวัฒนธรรมพร้อมรู้จักเลือกรับวัฒนธรรมภายนอก สร้างประโยชน์จากการสร้างรายได้โดยยังคงความเข้มแข็งของวัฒนธรรมไทย และ      (7) เป็นประเทศที่มีสภาพแวดล้อมและทรัพยากรธรรมชาติที่เหมาะสม อนุรักษ์สิ่งแวดล้อมและบังคับใช้กฎหมายอย่างจริงจัง ดังนั้น หากมีคำถามว่าทำไมต้องปฏิรูประบบราชการไทย ก็คงจะได้คำตอบว่า เพื่อให้บรรลุเป้าหมายของประเทศไทยในการพัฒนาประเทศ ต้องใช้กลไกของระบบราชการเป็นตัวนำในการขับเคลื่อนการเปลี่ยนแปลง                                1.2 "ระบบราชการและข้าราชการ" ปัญหาใหญ่ของความล้มเหลวในการเป็นผู้นำพัฒนา การวาดฝันในการพัฒนาประเทศต้องอาศัยพลังทรัพยากรบุคคลในประเทศ ช่วยกันขับเคลื่อนให้ "ฝันเป็นจริง" แม้แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 9 (พ.ศ. 2545-2549) จะมุ่งพัฒนาชุมชนเข้มแข็งจริง แต่ในภาคปฏิบัติกลับไม่ได้ผล เหตุเพราะราชการสลัดแนวคิดแบบรวมศูนย์ไม่หลุด ส่วนราชการซึ่งเป็นผู้นำนโยบายและแผนสู่การปฏิบัติ จะต้องคิดในรูปแบบใหม่ว่าสถานการณ์ปัญหาของประเทศตกในฐานะ เสียเปรียบธุรกิจข้ามชาติ กรอบและทิศทางแก้ปัญหาในภาวะคับขันเช่นนี้ ต้องสร้างประชาชนและชุมชนเข้มแข็งเพื่อต่อสู้ปัญหาวิกฤติเศรษฐกิจสังไทยไทย แต่โครงสร้างระบบราชการยังยึดติดรูปแบบการทำงานแบบรวมศูนย์อำนาจ ต้องสั่งการลงมาจากเบื้องบน หากยังคงปล่อยระบบราชการและข้าราชการให้ทำงานอย่างเดิม คิดอย่างเดิม การทำงานภาครัฐ และภาคประชาชนจะคงอยู่ในสภาพแยกส่วน ทำให้เกิดสภาพ การพัฒนาถอยหลังเข้าคลอง ประชาชนเจ้าของประเทศมิได้มีส่วนร่วมแก้ปัญหาอย่างแท้จริง           1.3 ถึงเวลาต้องปฏิรูปราชการ  ราชการไทยปรับตัวไม่ทันต่อการเปลี่ยนแปลงของโลก การปฏิรูปราชการครั้งใหญ่ของไทย ยุคแรกเริ่มในสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ในปี พ.ศ. 2427 โดยเน้นแบบอย่างบริหารราชการของประเทศตะวันตกมาใช้ จัดระบบบริหารราชการด้วยการแบ่งส่วนราชการเป็นกระทรวง ทบวง กรม มีราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาค การปฏิรูปราชการไทยในยุคที่สอง หลังปี พ.ศ. 2475 การเปลี่ยนแปลงเป็นไปอย่างล่าช้าเพียงเปลี่ยนโครงสร้างกระทรวง ทบวง กรม ในปี พ.ศ. 2502 รัฐบาลได้ตั้ง "คณะที่ปรึกษาระเบียบบริหาร" ซึ่งต่อมาได้เปลี่ยนชื่อหลายครั้งคือ "คณะกรรมการปฏิรูประบบราชการและระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน" และ "คณะกรรมการพัฒนาระบบบริหารราชการแผ่นดิน (คพร.) ตามลำดับในในปี พ.ศ. 2540 ได้เปลี่ยนชื่อเป็น "คณะกรรมการปฏิรูประบบราชการ" (ปปร.) รัฐบาลแต่ละยุคสมัยได้พยายามปฏิรูปราชการเรื่อยมา แต่การปฏิรูปราชการยุคใหม่ได้เริ่มขึ้นอย่างเป็นรูปธรรม ในวันที่ 1 ตุลาคม 2545 ในรัฐบาลของพันตำรวจโท ทักษิณ ชินวัตร นายกรัฐมนตรี หลังจากพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2545 และพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2545 มีผลบังคับใช้           1.4 ความคาดหวังของการปฏิรูป การเปลี่ยนแปลงครั้งนี้มุ่งหวังปฏิรูปทั้ง "ระบบราชการ" และ "ข้าราชการ"                     (1) ให้หน่วยงานทำงานได้ผลสำเร็จสูง                     (2) เปลี่ยนแปลงวิธีการทำงานของระบบและคน                     (3) มุ่งให้ประชาชนศรัทธาต่อระบบราชการ                     (4) มุ่งบริการประชาชน                     (5) ใช้ทรัพยากรให้เกิดประโยชน์สูงสุด และ                     (6) ส่วนราชการช่วยสนับสนุนภาคประชาชนและธุรกิจเอกชนให้เข้มแข็งและเป็นพื้นฐานรากหญ้าของการพัฒนาประเทศ 2.ผู้ดำเนินการปฏิรูป           2.1 รัฐบาล รัฐบาลทุกยุคสมัยได้พยายามที่จะปฏิรูประบบราชการแม้ว่าผลการดำเนินงานไม่อาจสำเร็จได้อย่างเป็นรูปธรรมทั้งหมด เนื่องจากระบบราชการไทยฝังรากลึก อีกทั้งระบบใหญ่โตทำให้มีขั้นตอนล่าช้ายุ่งยากในการทำงาน นอกจากนี้ปัจจัยสำคัญสำหรับรัฐบาลเองที่แก้ไม่ตก นั่นคือ การขาดเสถียรภาพในการทำงานอย่างต่อเนื่องของรัฐบาล ส่งผลให้มีการเปลี่ยนแปลงผู้นำประเทศบ่อยครั้ง รัฐบาลชุดปัจจุบันที่มีพันตำรวจโททักษิณ ชินวัตร เป็นนายกรัฐมนตรี ที่มาจากการเลือกตั้งและเป็นผู้นำพรรคการเมืองพรรคใหญ่ จึงเป็นความหวังอย่างยิ่งในการผลักดันการปฏิรูปราชการยุคใหม่           2.2 คณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ ในสมัยพลเอกชวลิต ยงใจยุทธ เป็นนายกรัฐมนตรีใน รัฐบาลที่ผ่านมา ได้มีคำสั่งเมื่อวันที่ 9 มกราคม 2540 ให้แต่งตั้งคณะกรรมการปฏิรูประบบราชการ โดยมีนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน รวมทั้งให้ตั้งสำนักงานเลขานุการคณะกรรมการปฏิรูประบบราชการสังกัดสำนักงาน ก.พ. ทำหน้าที่ด้านเลขานุการและด้านวิชาการของคณะกรรมการปฏิรูประบบราชการ ซึ่งผลงานของคณะกรรมการชุดนี้ได้จัดทำแผนแม่บทการปฏิรูประบบราชการ พ.ศ. 2540 - 2544 โดยเน้นการปรับ บทบาทภารกิจและขนาดของหน่วยงานของรัฐ และการปรับปรุงระบบการทำงานของหน่วยงานของรัฐรวมทั้งได้ริเริ่มดำเนินการร่างกฎหมายว่าด้วยองค์การมหาชน ในปัจจุบันคณะกรรมการชุดนี้ได้ปรับเปลี่ยนเป็นคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร.) โดยอาศัยมาตรา 71/9 แห่ง พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (ฉบับที่ 5) พ.ศ. 2545 กำหนดให้มีสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการเป็นส่วนราชการในสำนักนายกรัฐมนตรี ซึ่งไม่มีฐานะเป็นกรม ขึ้นตรงต่อนายกรัฐมนตรี เพื่อรับผิดชอบในงานเลขานุการของ ก.พ.ร. ดังนั้น ก.พ.ร. จึงเป็นผู้เสนอแนะให้คำปรึกษาแก่คณะรัฐมนตรีเกี่ยวกับการพัฒนาระบบราชการ ซึ่งรวมถึงโครงสร้างระบบราชการ ปรับงบประมาณ ระบบบุคลากร มาตรฐานทางคุณธรรมจริยธรรม ค่าตอบแทนและวิธีการปฏิบัติราชการอื่น กล่าวโดยสรุปงานปฏิรูประบบราชการยุคใหม่ มี ก.พ.ร. เป็น ผู้รับผิดชอบอย่างชัดเจนในการวิเคราะห์เสนอแนะ ฝึกอบรมติดตามประเมินผล รวมทั้งจัดทำรายงาน ประจำปีต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อเสนอต่อสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา           2.3 สำนักงาน ก.พ. และศูนย์พัฒนาและถ่ายโอนบุคลากรภาครัฐ สำนักงาน ก.พ. ยังคงทำหน้าที่ จัดการงานบริหารงานบุคคลภาครัฐ และได้จัดตั้งศูนย์พัฒนาและถ่ายโอนบุคลากรภาครัฐเพื่อพัฒนาความรู้ทักษะและเจตคติของข้าราชการที่จะถูกถ่ายโอนไปยังหน่วยงานอื่นอันเป็นผลมาจากการปฏิรูประบบราชการ           2.4 ส่วนราชการตามโครงสร้างใหม่ พ.ร.บ. ปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2545 ได้กำหนดส่วนราชการไว้ 20 กระทรวง และส่วนราชการไม่สังกัดสำนักนายกรัฐมนตรี กระทรวง หรือ ทบวง โดยมีกระทรวงตามโครงสร้างใหม่ได้แก่      1. สำนักนายกรัฐมนตรี      2. กระทรวงกลาโหม (เป็นไปตาม พ.ร.บ.จัดระเบียบราชการกระทรวงกลาโหม พ.ศ. 2503)      3. กระทรวงการคลัง      4. กระทรวงการต่างประเทศ      5. กระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์      6. กระทรวงศึกษาธิการ (เป็นไปตากฎหมายที่เกี่ยวกับการปฏิรูปการศึกษา)      7. กระทรวงการท่องเที่ยวและกีฬา      8. กระทรวงเกษตรและสหกรณ์      9. กระทรวงคมนาคม      10. กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม      11. กระทรวงเทคโนโลยีสารสนเทศและการสื่อสาร      12. กระทรวงพลังงาน      13. กระทรวงพาณิชย์      14. กระทรวงมหาดไทย      15. กระทรวงยุติธรรม      16. กระทรวงแรงงาน      17. กระทรวงวัฒนธรรม      18. กระทรวงวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี      19. กระทรวงสาธารณสุข      20. กระทรวงอุตสาหกรรม      21. ส่วนราชการไม่สังกัดสำนักนายกรัฐมนตรี กระทรวง หรือทบวง 3.วิธีการปฏิรูประบบราชการ           3.1 ตัวอย่างการปฏิรูประบบราชการจากต่างประเทศ ประเทศอังกฤษ   สวีเดน   เนเธอร์แลนด์  ออสเตรเลีย  และนิวซีแลนด์ ถือว่าเป็นผู้นำการเปลี่ยนแปลงในการปฏิรูปการบริหารงานของรัฐบาลและระบบราชการในช่วง ค.ศ. 1980-1990 ต่อมาในช่วง ค.ศ. 1993-1995 สหรัฐอเมริกาเป็นอีกประเทศหนึ่ง ที่ได้ "ยกเครื่องรัฐบาล" จากเดิมในลักษณะของรัฐบาลในเชิงราชการสู่รัฐบาลในเชิงประกอบการ ซึ่งเน้น "การโยกย้ายทรัพยากรออกจากจุดที่ให้ผลผลิตและผลตอบแทนต่ำไปยังจุดที่ให้ผลผลิตและผลตอบแทนที่ สูงสุด" โดยรัฐมุ่งสู่ความสำเร็จของประเทศ ไม่ว่าผลงานจะมาจากภาครัฐหรือภาคเอกชน รัฐบาลภายใต้การนำของประธานาธิบดีบิล คลินตัน ได้พยายามปฏิรูประบบราชการ โดยเน้นหลักการ 4 ประการ    หลักประการที่1 ขจัดความล่าช้าในการดำเนินงาน โดยใช้ขั้นตอนดังนี้           (1) ปรับเปลี่ยน กระบวนการงบประมาณ           (2) กระจายอำนาจนโยบายการบริหารงานบุคคล          (3) ปรับเปลี่ยนวิธีการจัดซื้อ          (4) ปรับบทบาทหน้าที่ของผู้ตรวจราชการ          (5) ขจัดการควบคุมที่ไม่คุ้มค่า และ          (6) เพิ่มอำนาจแก่รัฐบาลระดับมลรัฐ และส่วนท้องถิ่น    หลักประการที่2 ให้ความสำคัญต่อลูกค้าเป็นอันดับแรก โดยใช้ 4 ขั้นตอน ได้แก่           (1) ฟังเสียงลูกค้า และให้ลูกค้าเป็นผู้กำหนดทางเลือก           (2) ทำให้หน่วยงานให้บริการต้องแข่งขัน           (3) การสร้างพลวัตตลาด และ           (4) ใช้กลไกตลาดเข้าแก้ไขปัญหา    หลักประการที่3 เพิ่มอำนาจการตัดสินใจแก่ผู้ปฏิบัติงานเพื่อหวังผล โดยมีขั้นตอน 6 ขั้น ดังนี้           (1) กระจายอำนาจการตัดสินใจ           (2) ทำให้เจ้าหน้าที่ทุกคนพร้อมที่จะให้ตรวจสอบเกี่ยวกับผลสำเร็จของงาน           (3) ให้เครื่องมือที่จำเป็นต่อการปฏิบัติงานแก่เจ้าหน้าที่           (4) เสริมสร้างคุณภาพชีวิตการทำงาน           (5) สร้างสัมพันธภาพระหว่างฝ่ายจัดการและฝ่ายแรงงาน และ           (6) เสริมภาวะผู้นำที่มีประสิทธิผล    หลักประการที่4 ตัดทอนกลับไปสู่ความจำเป็นพื้นฐาน ได้แก่           (1) ขจัดสิ่งที่ไม่จำเป็นออกไป           (2) เก็บรายได้เพิ่มขึ้น           (3) การลงทุนเพื่อเพิ่มผลิตภาพ และ           (4) แผนงานรีเอ็นจิเนียริ่งเพื่อลดต้นทุนค่าใช้จ่าย           จากบทเรียนของสหรัฐอเมริกาสรุปได้ว่า หัวใจความสำเร็จของการปฏิรูปอยู่ที่การมีวิสัยทัศน์เกี่ยวกับรัฐบาลและระบบราชการที่ชัดเจน ความมุ่งมั่นของผู้นำประเทศที่ต้องเป็นผู้นำเปลี่ยนแปลงวัฒนธรรมการทำงานของส่วนราชการ รวมทั้งการยินยอมพร้อมใจของทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้อง           3.2 กฎหมายหลักที่ใช้ในการปฏิรูประบบราชการ พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (ฉบับที่ 5) พ.ศ. 2545 และ พ.ร.บ. ปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2545 เป็นพระราชบัญญัติที่กำหนดสาระหลักในการจัดโครงสร้างกระทรวง และวางแนวทางการบริหารราชการแผ่นดินแนวใหม่ สาระสำคัญของ พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (ฉบับที่ 5) พ.ศ. 2545 ได้แก่ (1) การกำหนดโครงสร้างและการบริหารงานใหม่ เพื่อแบ่งแยกภารกิจให้ชัดเจน โดยให้กระทรวงในส่วนกลาง เป็นองค์กรระดับนโยบายที่ทำงานโดยเน้นยุทธศาสตร์และเป้าหมายการพัฒนาประเทศตามนโยบายรัฐบาล (2) การกำหนดระบบความรับผิดชอบและผู้รับผิดชอบต่อผลงานที่ชัดเจน ตั้งแต่รัฐมนตรีรับผิดชอบตามนโยบายรัฐบาล และความรับผิดชอบของกระทรวง ปลัดกระทรวงรับผิดชอบกำหนดยุทธศาสตร์การ จัดสรรทรัพยากรในการแปลงนโยบายสู่การปฏิบัติ รองปลัดกระทรวงหัวหน้ากลุ่มภารกิจหรืออธิบดี รับผิดชอบงานปฏิบัติการแต่ละส่วนตามภารกิจ (3) การกำหนดกลไกเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพและการสร้างสมดุลในการกำกับดูแล และ (4) การจัดตั้งคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร.) เป็นผู้รับผิดชอบงานปฏิรูประบบราชการให้ชัดเจน ในส่วนของ พ.ร.บ. ปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2545 ได้กำหนดภารกิจและโครงสร้างของกระทรวง 20 กระทรวง รวมทั้งส่วนราชการที่ไม่สังกัดสำนักนายกรัฐมนตรีและกระทรวงหรือทบวง รวมทั้งได้ออกบทเฉพาะกาลในการโอนกิจการหน้าที่ ทรัพย์สิน งบประมาณ ข้าราชการลูกจ้างไปในกระทรวงที่กำหนดขึ้นใหม่ 4. สาระของการปฏิรูประบบราชการไทย           4.1 ปฏิรูปอะไรบ้าง ขอบเขตของการปฏิรูประบบราชการไทยยุคใหม่ได้กำหนด                     (1) การปรับบทบาทภารกิจและโครงสร้างส่วนราชการ รัฐทำงานเฉพาะภารกิจที่จำเป็นและทำได้ดี กระจายอำนาจให้องค์กรเอกชนภาคธุรกิจเอกชน และประชาชนเป็นผู้ดำเนินการมากขึ้น                    (2) การปรับรูปแบบและวิธีการบริหารงานใหม่ มุ่งบริการที่มีคุณภาพสนองความต้องการของประชาชน                    (3) การปฏิรูปวิธีการงบประมาณ โดยเน้นผลลัพธ์ (Result-Based budgeting) และมีการควบคุมตรวจสอบให้โปร่งใส                    (4) การปฏิรูประบบบริหารงานบุคคล โดยจัดระบบนักบริหารระดับสูง การให้ค่าตอบแทนที่เหมาะสมเป็นต้น                    (5) การปรับเปลี่ยนวัฒนธรรมค่านิยมของข้าราชการและเจ้าหน้าที่ของรัฐให้ปรับตัวในการทำงานด้วยความรับผิดชอบต่อสาธารณะ ขจัดการทุจริตและประพฤติมิชอบ           4.2 ยุทธศาสตร์หลักในการปฏิรูประบบราชการ ได้กำหนดไว้ 4 ประการ ได้แก่ (1) จัดโครงสร้างหน่วยงานภาคราชการให้ชัดเจน ระบุผุ้รับผิดชอบและภารกิจ (2) จัดระบบงบประมาณที่ดี (3) สร้างระบบทำงานที่รวดเร็วและเป็นธรรม และ (4) ปรับปรุงกลไกการทำงานให้สามารถแข่งขันได้           4.3 ระบบงบประมาณแบบใหม่ : กลไกหลักของการบริหารจัดการแนวใหม่ ได้ปรับเปลี่ยนระบบงบประมาณให้แตกต่างไปจากระบบเดิมอย่างชัดเจนในหลายประเด็น ได้แก่ (1) จุดเน้นจากระบบ งบประมาณปัจจุบันที่เน้นปัจจัยการผลิตและกระบวนการดำเนินงาน มาเน้นผลผลิตและผลลัพธ์ (2) การวางแผนเปลี่ยนจากเดิมที่เน้นผลปฏิบัติการที่มีรายละเอียดของแผนงาน/ โครงการ/ กิจกรรม มาเป็นการเน้นผลผลิตและผลลัพธ์ (3) การจัดทำได้เปลี่ยนจากการกำหนดวงเงินบนพื้นฐานงบประมาณของปีก่อนมาเป็นการกำหนดวงเงินและภาระงบประมาณรายจ่ายล่วงหน้า เพื่อแสดงค่าใช้จ่ายที่เกิดขึ้นจากภารกิจที่ได้รับอนุมัติ (4) การจัดสรรงบประมาณ จากเดิมที่แยกตามวัตถุประสงค์ของหมวดรายจ่าย 7 หมวด เปลี่ยนเป็นการลดเหลือ 5 ประเภทเพื่อความคล่องตัวในการใช้งบประมาณ (5) ความรับผิดชอบจากเดิมไม่ได้กำหนดชัดเจน มาเป็นการกำหนดผู้รับผิดชอบต่อผลผลิตผลลัพธ์ที่ชัดเจนขึ้น (6) การควบคุมจากเดิมที่เน้นการตรวจก่อนจ่าย (pre-audit) และการควบคุมภายนอก มาเป็นการเน้นการตรวจสอบหลังจ่าย (post-audit) และควบคุมภายใน และ (7) การรายงานผล เปลี่ยนจากการเน้นรายงานการเบิกจ่ายงบประมาณ มาเป็นการเน้นการรายงานผลเปรียบเทียบกับผลผลิต/ ผลลัพธ์ที่เกิดขึ้น 5.ปัจจัยสู่ความสำเร็จ           5.1 การผลักดันจากฝ่ายการเมือง เริ่มจากผู้นำประเทศมีความมุ่งมั่นทางการเมือง มีเสียงสนับสนุนมากเพียงพอต่อการเปลี่ยนแปลง และนโยบายรัฐบาลที่ชัดเจนในการปฏิรูปราชการ รวมทั้งการตรวจสอบการทำงานอย่างเข้มแข็งจากสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา           5.2 ผู้บริหารผู้นำการเปลี่ยนแปลง จากบทบาทและภารกิจที่ปรับเปลี่ยนใหม่ของรัฐมนตรี ปลัดกระทรวง หัวหน้ากลุ่มภารกิจและอธิบดี จำเป็นต้องได้ผู้บริหารที่เป็นผู้นำการเปลี่ยนแปลง                  มีคุณสมบัติสำคัญของผู้นำการเปลี่ยนแปลง ต้องมีความยืนหยุ่น มีทักษะการฟัง ทักษะการเจรจาต่อรอง ทักษะการประเมินความเสี่ยง วิสัยทัศน์ และทัศนวิสัยทัศน์ (เข้าใจสถานการณ์ปัจจุบันรอบตัว)                  รู้ขั้นตอนของการเปลี่ยนแปลง ได้แก่ การสร้างความรู้สึกเร่งด่วนว่าต้องเปลี่ยนแปลง สร้างคณะทำงานแกนนำ กำหนดวิสัยทัศน์และกลยุทธ์ สื่อสารให้ผู้อื่นเข้าใจวิสัยทัศน์ร่วมกัน สนับสนุนให้เกิด การปฏิบัติอย่างกว้างขวาง แสดงให้เห็นผลดีที่ได้รับในระยะแรกเพื่อผลักดันต่อไป รวบรวมผลที่ได้รับเพื่อ ผลักดันให้เกิดการเปลี่ยนแปลงมากขึ้น และทำให้การเปลี่ยนแปลงเป็นวัฒนธรรมขององค์การ                 การควบคุมการต่อต้านการเปลี่ยนแปลง ซึ่งมี 3 รูปแบบ ได้แก่ การปฏิเสธการเปลี่ยนแปลง การต่อต้านเงียบ และการต่อต้านอย่างเปิดเผย โดยเข้าใจสาเหตุของการต่อต้านอาจมาจาก (1) กลัวเสียอำนาจควบคุม (2) สาเหตุแห่งความเปลี่ยนแปลงไม่ชัดเจน (3) ความคลุมเครือของผลลัพธ์ (4) ความกระทันหัน (5) กลัวเสียหน้าเสียศักดิ์ศรี (6) กลัวลำบาก (7) เห็นแก่ประโยชน์ส่วนตัว (8) ความรู้สึกผูกพันกับสิ่งเดิม และ (9) ขาดความมั่นใจในตัวเอง                 ผู้บริหารยึดหลักการบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมที่ดี ในการเป็นผู้นำการเปลี่ยนแปลง ผู้บริหารต้องมีจุดยืนโดยยึดหลักจริยธรรม หลักคุณธรรม หลักความโปร่งใส หลักความมีส่วนร่วม หลักความ รับผิดชอบ และหลักความคุ้มค่า           5.3 ข้าราชการ เป็นผู้สนับสนุนการเปลี่ยนแปลงที่แท้จริง สำนักพัฒนาประชาสังคม สถาบันชุมชนท้องถิ่นพัฒนาได้ดำเนินการวิจัยปฏิบัติการในช่วง พ.ศ. 2544-2545 ในเขตพื้นที่กรุงเทพมหานคร และ 9 จังหวัดนำร่องคือชัยนาท ประจวบคีรีขันธ์ อุทัยธานี ลำปาง จันทบุรี สกลนคร สุรินทร์ ตรัง และนครศรีธรรมราช โดยเน้นกระบวนการสร้างความร่วมมือทางสังคม และการสร้างกระแสทางสังคมให้เข้ามาเคลื่อนไหวและติดตามประเมินผลการปฏิรูประบบราชการ พบว่าจุดเริ่มต้นเร่งด่วนที่ภาครัฐควรปรับเปลี่ยนเร่งด่วนคือ การปฏิบัติตนของข้าราชการ และแนวทางการปรับปรุงการพัฒนาการบริการของภาครัฐ ดังนี้ ข้อเสนอแนะของประชาชนในเรื่องการปฏิบัติตนของข้าราชการ            ควรรักษากฎ ระเบียบราชการอย่างเคร่งครัด            ไม่ควรช่วยเหลือกลุ่มอิทธิพล/ อำนาจมืด            ควรวางตนเป็นกลาง            ไม่แสวงหาผลประโยชน์ เลิกการฉ้อราษฎร์บังหลวง ปฏิบัติงานด้วยความซื่อสัตย์            เป็นแบบอย่างที่ดีของประชาชน            ลดทีท่าการแสดงออกว่าตัวเองมีอำนาจเป็นนายประชาชน            เป็นมิตรกับประชาชน เปลี่ยนความคิดว่าประชาชนคือนาย            ไม่เอาปัญหาส่วนตัวมาระบายกับประชาชนในที่ทำงาน            เป็นผู้ให้บริการประชาชน มีจิตใจสาธารณะ ใช้วาจาสุภาพ ยิ้มแย้ม แจ่มใส            ตรงต่อเวลาในการปฏิบัติราชการ            แต่งกายสุภาพเรียบร้อย            เป็นผู้ใฝ่แสวงหาความรู้ พัฒนาความสามารถของตนเองอยู่เสมอ            สนับสนุนให้ความร่วมมือและประสานงานกับหน่วยงานอื่น            อย่าเกี่ยงงานหรือโยนงาน หาผู้รับผิดชอบไม่ได้            มีทัศนคติที่ดี เป็น "ข้าราชการไทยหัวใจประชาชน"            ปรับบทบาทเป็นผู้สนับสนุน และยอมรับการมีส่วนร่วมของภาคประชาชน            ประชาสัมพันธ์ให้ทราบทั้งในและนอกสถานที่ ให้เป็นที่ทราบทั่วกัน            ทำงานโดยยึดประชาชนเป็นหลัก             ข้อเสนอแนะในการปรับปรุงการให้บริการของหน่วยราชการ            ควรมีการปรับปรุงแผนงานให้สอดคล้องกับความต้องการของชุมชน            ต้องมีบุคลากรให้คำแนะนำ ช่วยเหลือ และควรยืดหยุ่นได้บ้าง            ต้องมีห้องน้ำ สถานที่หรือสื่อสิ่งพิมพ์ เพื่อบริการประชาชน            มีตู้ให้ประชาชนแสดงความคิดเห็น            ข้อมูลต้องถูกต้องชัดเจน            ต้องบริการด้วยความรวดเร็ว ทันใจ เสมอภาค            ลดขั้นตอนในการให้บริการ เพื่อให้การบริการรวดเร็วขึ้น            อบรมเจ้าหน้าที่ในการให้บริการประชาชน และมารยาทที่ดีในการให้บริการ             มีการประชาสัมพันธ์หน่วยงาน และขั้นตอนการให้บริการให้ประชาชนรับทราบอย่างทั่วถึง             มีการปรับปรุงเกี่ยวกับความปลอดภัยของสถานที่            5.4 การใช้เทคโนโลยีสารสนเทศเพื่อการปฏิรูประบบราชการ การเปลี่ยนแปลงที่รวดเร็วต้องอาศัยวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีเป็นเครื่องมือ ตัวอย่างของการใช้เทคโนโลยีสารสนเทศเป็นเครื่องมือในการพัฒนาการบริหารจัดการองค์ความรู้มีหลายแบบ เช่น ระบบอีเมล์ ระบบประชุมอิเล็กทรอนิกส์ ระบการจัดการเอกสาร ระบบสืบค้นข้อมูลข่าวสาร ระบบการเรียนรู้อิเล็กทรอนิกส์ การเผยแพร่สื่อผ่านระบบเครือข่าย และการระดมความคิดผ่านระบบเครือข่าย           ในระบบเศรษฐกิจสังคมยุคใหม่ ซึ่งเป็นระบบเศรษฐกิจบนพื้นฐานขององค์ความรู้นั้น จะเน้นสาระสำคัญ 4 ประการ ได้แก่ (1) ศักยภาพการแข่งขัน (2) เนื้อหาหรือตัวองค์ความรู้ (3) เทคโนโลยีสารสนเทศและการสื่อสาร และ (4) ทรัพยากรมนุษย์ ดังนั้น ทุกส่วนราชการจึงต้องเร่งพัฒนาองค์กรของตนเองให้เป็นสังคมแห่งการเรียนรู้ (Learning Organization) โดยพัฒนาองค์ประกอบสำคัญให้ครบ 4 ด้าน 6. ผลสำเร็จที่เกิดขึ้นจริงจากการปฏิรูประบบราชการ           6.1 ผลการสำรวจประชาชนสนใจการปฏิรูประบบราชการ สำนักงานสถิติแห่งชาติ สำนักนายกรัฐมนตรี ได้จัดทำแบบสอบถามจำนวน 10,000 ชุด เพื่อสำรวจความรู้ความเข้าใจของประชาชน ในขณะที่ร่าง พ.ร.บ. ระเบียบบริการราชการแผ่นดิน และ ร่าง พ.ร.บ. ปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม อยู่ในชั้นของการพิจารณาของรัฐสภา และได้รายงานสรุปในช่วงเดือนกันยายน 2545 พบว่าผู้ตอบแบบสอบถามร้อยละ 65.7 เคยทราบเคยได้ยินเรื่องการปฏิรูประบบราชการ ในขณะที่ร้อยละ 34.3 ไม่เคยทราบมาก่อน ในส่วนของสาระที่ประชาชนทราบมากที่สุดจากการปฏิรูประบบราชการคือ ประชาชนจะได้รับบริการจากหน่วยราชการได้สะดวกรวดเร็วขึ้น ร้อยละ 50.6 กระทรวงเพิ่มมากขึ้น ร้อยละ 45.8 ข้าราชการมีความโปร่งใส ซื่อสัตย์ สุจริตมากขึ้น ร้อยละ 36.5 หน่วยราชการมีขนาดเล็กลง ร้อยละ 33.3 ยกระดับความสามารถของหน่วยราชการ ร้อยละ 32.6 สื่อที่ใช้ในการติดตามข่าวสารพบว่ารับทราบจากสื่อโทรทัศน์ ร้อยละ 94.3   รองลงมาร้อยละ 55.7 ติดตามจากสื่อหนังสือพิมพ์ ร้อยละ 33.8 ติดตามจากสื่อวิทยุ ร้อยละ 25.2 ติดตามจากเอกสารทางราชการ ร้อยละ 4.7 ติดตามผ่านทางอินเตอร์เน็ต และร้อยละ 2.9 ติดตามจากสื่ออื่น ๆ           6.2 เสียงสะท้อนจากผู้ทรงคุณวุฒิ นายไพบูลย์ วัฒนศิริธรรม ประธานคณะกรรมการสถาบันพัฒนาองค์กรชุมชนได้สะท้อนข้อคิดผ่านสื่อหนังสือพิมพ์ถึงผลงานการปฏิรูปภาครัฐที่พบว่าเกิดผลเป็นรูปธรรม คือ การออกกฎหมาย 2 ฉบับ ทำให้มีกระทรวงเพิ่มขึ้นจาก 14 กระทรวงเป็น 20 กระทรวง และก่อให้เกิดคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร.) แต่สิ่งที่ต้องการอันเป็นผลพวงจากการปฏิรูปที่แท้จริงยังต้องรอผลงานให้เกิดขึ้นก่อน ซึ่งอาจต้องอาศัยระยะเวลาอีกช่วงหนึ่งจึงจะพิสูจน์ทราบได้ เนื่องจากกฎหมาย ดังกล่าวเริ่มใช้เมื่อ 2 ตุลาคม 2545 สาระที่แท้จริงในการปฏิรูปขอให้มุ่งที่      (1) ระบบราชการมีความสุจริต โปร่งใส รับผิดชอบถูกต้องดีงาม      (2) ระบบราชการมีประสิทธิภาพสูงในการปฏิบัติหน้าที่ใช้ทรัพยากรต่าง ๆ อย่างคุ้มค่า      (3) ระบบราชการสามารถบรรลุผลงานตามหน้าที่ได้อย่างมีคุณภาพเป็นที่น่าพอใจของสังคมโดยรวม      (4) ระบบราชการมีการสะสมความรู้และขีดความสามารถเพื่อพัฒนาตนเองได้อย่างต่อเนื่อง นอกจากนี้ยังได้เสนอแนะว่าจากความคิดริเริ่มของนายกรัฐมนตรีที่ให้รองนายกรัฐมนตรีดูแลพื้นที่นั้น ควรพัฒนาไปสู่การมีรัฐมนตรีดูแลกลุ่มจังหวัด และการสนับสนุนให้ "ท้องถิ่น" มีบทบาทในการบริหารจัดการตนเอง และการสนับสนุนให้ "ประชาชนมีส่วนร่วม" อย่างครบวงจร หากจัดทำได้ครบถ้วนตามข้อเสนอดังกล่าว จะช่วยให้การปฏิรูปมีความสมบูรณ์มากขึ้น 7. ก้าวต่อไปของการปฏิรูประบบราชการ           จากการประชุม ก.พ.ร. ในวันที่ 22 มกราคม 2546 ได้มีการแถลงผลงานให้ประชาชนทราบว่าเมื่อปฏิรูประบบราชการครบ 6 เดือนแล้ว หน่วยงานต่าง ๆ จะได้รายงานสรุปว่าดำเนินการอะไรไปบ้าง ซึ่งจะสามารถสรุปได้ภายในพฤษภาคม 2546 นอกจากนี้ขั้นต่อไปของ ก.พ.ร. ยังได้พิจารณาร่างพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยการบริหารราชการที่ดี ตามมาตรา 3/1 ของ พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (ฉบับที่ 5) พ.ศ. 2545 เพื่อให้เกิดการบริหารงานที่ดีได้อย่างแท้จริง โดยสาระสำคัญจะมีหลักการสำคัญ 10 ประการ ดังนี้      1) การบริหารราชการเพื่อประโยชน์สุขของประชาชนที่จะต้องมีการสอบถามความเห็นของประชาชนว่า ใน 1 ปี พอใจกับการได้รับบริการจากหน่วยงานของรัฐอย่างไร ถ้าผลสำรวจออกมาแล้ว ประชาชนเห็นว่าเป็นสิ่งที่ดีอาจมีการให้เงินเพิ่มพิเศษแก่หน่วยงานนั้น      2) การบริหารราชการให้เกิดผลสัมฤทธิ์ต่อหน่วยงานของรัฐ โดยผลการปฏิบัติงานของแต่ละหน่วยงานต้องสอดคล้องกับนโยบายที่คณะรัฐมนตรีแถลงต่อสภา และต้องบอกด้วยว่าเมื่อนำงบประมาณไปใช้แล้วจะเกิดผลอย่างไร โดยรัฐมนตรีทำสัญญากับนายกรัฐมนตรี ปลัดกระทรวงทำสัญญากับรัฐมนตรี รวมถึงการทำสัญญาระหว่างผู้บังคับบัญชาในกระทรวงและกรมในทุกระดับชั้น หากไม่สามารถทำได้ตามสัญญาจะถูกปลด      3) การบริหารราชการอย่างมีประสิทธิภาพเพื่อลดค่าใช้จ่าย โดยจะมีการนำระบบบัญชีต้นทุนมาใช้เพื่อประเมินการทำงานของหน่วยงานราชการมาเทียบกับเอกชนที่มีลักษณะเดียวกันหรือ ใกล้เคียงกัน หากการบริหารงานของหน่วยราชการมีต้นทุนสูงกว่าก็อาจให้เอกชนทำแทน      4) การบริหารราชการให้เกิดความคุ้มค่าในเชิงภารกิจแห่งรัฐ โดยจะดูผลกระทบทางสังคมเพื่อเปิดโอกาสให้ส่วนราชการจัดซื้อจัดจ้างแพงขึ้นได้ หากประเมินผลแล้วเห็นว่าเป็นประโยชน์ต่อประชาชนจริง      5) การจัดให้มีการบริการแบบ One-Stop Service มาใช้ให้มากที่สุด โดยจะออกระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีให้มีการมอบอำนาจโดยเฉพาะในระดับที่ไม่ต้องใช้ดุลยพินิจ จะสามารถมอบอำนาจให้ข้าราชการระดับเจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติได้ แต่หากต้องใช้ดุลยพินิจต้องพิจารณารายละเอียดเพิ่มขึ้น      6) การลดเลิกภารกิจและยุบหน่วยงานที่ไม่จำเป็น โดยจะทบทวนทุก 4 ปี ซึ่งในกรณีที่มีการยกเลิกหน่วยงานแล้ว ห้ามตั้งหน่วยงานที่มีภารกิจซ้ำที่ถูกยกเลิกขึ้นมาอีก และประชาชนสามารถโต้แย้งได้ด้วยว่ากฎหมายและภารกิจใดที่ขัดกับรัฐธรรมนูญ สามารถเสนอมาให้ ก.พ.ร. พิจารณา      7) การกระจายภารกิจให้ท้องถิ่น โดยท้องถิ่นจะต้องทำสัญญาว่าจะนำงบประมาณไปใช้บริการสาธารณะ ถ้าผิดสัญญาจะไม่ให้เงินอุดหนุน และเปิดโอกาสให้ท้องถิ่นสามารถเสนอต่อคณะกรรมการการกระจายอำนาจให้สามารถเก็บภาษีอากรได้ หากท้องถิ่นทำได้ดี      8) การอำนวยความสะดวกและสนองตอบประชาชน โดยให้มีการจัดประชุมร่วมกันระหว่างส่วนราชการกับผู้ใช้บริการปีละครั้ง พร้อมกับบังคับให้แต่ะละส่วนราชการมีแบบร้องเรียนของประชาชนและส่วนราชการต่าง ๆ ต้องตอบแบบคำถามของส่วนราชการนั้น ซึ่งแบบร้องเรียนนี้จะนำมาพิจารณาให้ขั้นเงินเดือนด้วย      9) การใช้การบริหารบ้านเมืองที่ดีต่อไปนั้น การสั่งการต่าง ๆ ต้องมีการบันทึกเป็นลายลักษณ์อักษร จะสั่งการโดยวาจาไม่ได้ แม้ว่าจะมีการสั่งการโดยวาจาก็ไม่สามารถนำไปปฏิบัติได้จนกว่าจะมีการบันทึกเป็นลายลักษณ์อักษร และในข้อนี้ยังกำหนดให้ข้าราชการที่รู้ว่าหัวหน้าส่วน ราชการหรือผู้ใต้บังคับบัญชารู้ว่าเมื่อมีเรื่องการทุจริตเกิดขึ้น แต่ไม่แจ้งให้ผู้บังคับบัญชา รัฐบาลหรือ ป.ป.ช. ให้ถือว่าข้าราชการผู้นั้นมีความผิดต่อวินัยร้ายแรง      10) การกระจายอำนาจและตัดสินใจโดยจะมีการบังคับให้ส่วนราชการต่าง ๆ กระจายอำนาจ การตัดสินใจทุกระดับ เพื่อให้เกิดความคล่องตัวในการบริหารราชการแบบใหม่               บทสรุป การปฏิรูประบบราชการไทยยุคใหม่ได้เริ่มต้นขึ้นแล้วเมื่อตุลาคม 2545 ที่ผ่านมา โดยนับจากวันที่พระราชบัญญัติบริหารราชการแผ่นดิน (ฉบับที่ 5) พ.ศ. 2545 และพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวงทบวง กรม มีผลบังคับใช้ และก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างของส่วนราชการใหม่ และเกิดกระแสความสนใจของข้าราชการและประชาชนในวงกว้างอย่างที่ไม่เคยเป็นมาก่อนในอดีต สิ่งที่เกิดขึ้นจริงเมื่อเกิดการปฏิรูประบบราชการได้แก่ การเปลี่ยนแปลงที่เกิดจากทั้งการเกิด โครงสร้างใหม่ วิธีคิดใหม่ และระบบทำงานใหม่ ส่งผลดังนี้ (1) ข้าราชการต้องปรับตัวเองให้เหมาะสมกับสภาพความเปลี่ยนแปลง จึงอาจเกิดแรงต่อต้านจากข้าราชการบางส่วนที่ปรับตัวไม่ทันหรือไม่อยากปรับตัว (2) การแข่งขันกันทำงานระหว่างส่วนราชการ 20 กระทรวง โดยเฉพาะ 6 กระทรวงใหม่ที่เกิดขึ้นภายหลัง (3) ประชาชนสนใจเข้ามาตรวจสอบผลงานอย่างใกล้ชิด เพราะหวังว่าการเปลี่ยนแปลง ครั้งนี้จะเป็นประโยชน์ต่อการพัฒนาประเทศ และประชาชนจะได้ประโยชน์อย่างแท้จริงจากการบริหารจัดการภาครัฐชุดใหม่ (4) ต้องระวังมิให้ข้าราชการสนใจแต่โครงสร้างและการเข้าสู่ตำแหน่งที่สูงขึ้น โดยละเลยถึงปรัชญาที่แท้จริงของการปฏิรูปที่มุ่งวิธีทำงานใหม่ที่มีประสิทธิภาพสูงกว่าเดิม           การปฏิรูประบบราชการจะสำเร็จหรือไม่ขึ้นกับองค์ประกอบหลายปัจจัย ตั้งแต่ (1) การรู้จัก ส่งเสริมการตลาดด้วยการประชาสัมพันธ์ให้รู้ว่ากระทรวงตั้งที่ไหน มีภารกิจใหม่อย่างไร และรายงาน ผลงานทุกระยะ (2) ผู้บริหารเป็นผู้นำการเปลี่ยนแปลงไปในทางที่ดี และให้เห็นผลสำเร็จระยะสั้น 3 เดือน ถึง 6 เดือน ได้อย่างชัดเจน (3) รัฐมนตรีปลัดกระทรวง หัวหน้ากลุ่มภารกิจ/ อธิบดี ต้องปรับตัวไปตาม บทบาทใหม่ของการเป็นผู้นำปฏิรูป (4) มีการบริหารการเปลี่ยนแปลงอย่างจริงจังเป็นระบบและต่อเนื่องจนทำให้เกิดความยอมรับให้เป็นวัฒนธรรมขององค์กรที่ดี (5) สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบ ราชการ (ก.พ.ร.) และสำนักงาน ก.พ. ต้องทำหน้าที่เป็นองค์กรพี่เลี้ยง แนะนำให้คำปรึกษาทางวิชาการแก่ส่วนราชการและข้าราชการ (6) การจัดผู้บริหารเข้าสู่ตำแหน่งผู้บริหารระดับสูงขององค์กร ต้องเลือกเฟ้นคนดี คนเก่ง เข้ามาเป็นผู้นำการเปลี่ยนแปลง และ (7) การมีส่วนร่วมของภาคประชาชนและภาคเอกชน โดยเปิดรับฟังข้อคิดเห็นและข้อเสนอแนะ รวมทั้งการให้ความรู้และสร้างความเข้าใจแก่ประชาชนให้ตระหนักถึงความสำคัญของระบบราชการที่เป็นเสาหลักในการขับเคลื่อนให้ประเทศไทยก้าวไปสู่การพัฒนาจนพึ่งตนเองได้และมีศักยภาพแข่งขันกับประเทศอื่น ๆ ได้ในเวทีโลก           ท่านมีบทบาทอย่างไรในการขับเคลื่อนการปฏิรูประบบราชการไทย มาช่วยกันเสนอแนะและ ลงมือทำเพื่อความสมบูรณ์ของการปฏิรูป

http://www.moe.go.th/main2/article/article_jarauwporn/article1.htm บทความคัดลอก

Posted in mpa12