ความหมายและหน้าที่ที่เปลี่ยนไปทางการบริหารจากการเกิดแนวคิดรัฐประศาสนศาสตร์สมัยใหม่
การบริหารในความหมายใหม่นี้ นอกเหนือที่จะสนใจในการดำเนินตามคำสั่งเพียงอย่างเดียวแล้ว จะต้องปรับเปลี่ยนในลักษณะของการจัดการด้วย ซึ่งหมายถึง การทำให้งานที่รับผิดชอบนั้นเกิดสัมฤทธิ์ผล
Lynn (2006, pp. 107-108) ได้รวบรวมและอธิบายถึงลักษณะของรัฐประศาสนศาสตร์สมัยใหม่ที่สำคัญดังนี้
1. นำแนวคิดของการบริหารธุรกิจมาเป็นแนวทางในการปรับใช้ในการบริหารภาครัฐ
2. สนใจในเรื่องของคุณภาพและผลงาน
3. กำหนดรูปแบบองค์การที่สอดคล้องกับหน้าที่ที่สำคัญ ๆ อันประกอบด้วยหน่วยงานที่มีหน้าที่ในการเข้าใจถึงความต้องการของสังคม การกำหนดกรรมการบริหารภายในหน่วยงานที่เหมาะสม การลดต้นทุนหรือเพิ่มประสิทธิภาพของหน่วยงานนั้น เช่น การจ้างเอกชนจากภายนอกมารับงาน การแปรรูปรัฐวิสาหกิจ
4. เชื่อมโยง ความต้องการของสังคม โครงสร้างการบริหาร และปัจจัยสำคัญในการผลิตของรัฐ เพื่อนำไปสู่การผลิตที่มีคุณภาพของรัฐ
5. การมีความรู้ในเรื่องของการตลาด ตลอดจนนำแนวคิดทางการตลาดมาใช้ในการตัดสินใจในขณะที่หน้าที่การบริหารทั่วไปที่ปรับเปลี่ยนใหม่นั้นมีหน้าที่ที่สำคัญด้วยกัน ดังนี้ (Lynn, 2006, p. 108)
1. หน้าที่ทางด้านกลยุทธ์ (strategy) ได้แก่
1.1 การกำหนดวัตถุประสงค์ และลำดับก่อนหลังสำหรับองค์การ (บนพื้นฐานของการทำนายสภาพแวดล้อมภายนอกและสมรรถนะขององค์การ)
1.2 การจัดทำแผนปฏิบัติการ เพื่อทำให้วัตถุประสงค์ที่ระบุในข้อ 1 บรรลุผล
2. หน้าที่ทางด้านการบริหารจัดการองค์ประกอบภายใน ได้แก่
2.1 การจัดองค์การและการจัดคนเข้าทำงาน ในกรณีของการจัดองค์การ เป็นหน้าที่ของผู้บริหารที่จะต้องมีการจัดโครงสร้าง และวิธีปฏิบัติเพื่อการประสานกิจกรรมในส่วนของการจัดคนเข้าทำงาน ก็ถือเป็นอำนาจหน้าที่ที่สำคัญของผู้บริหารที่จะต้องจัดคนให้เหมาะกับงาน
2.2 การอำนวยการบุคลากรเป็นระบบการบริหารจัดการบุคลากร เวลาจะพิจารณาว่า องค์การใดองค์การหนึ่งมีสมรรถนะหรือไม่ อย่างไร ให้ดูหรือพิจารณาว่าองค์การนั้นมีบุคลากรที่มีความรู้ และทักษะหรือไม่อย่างไร ถ้าบุคลากรมีทั้งความรู้และทักษะ แสดงว่า องค์การนั้นมีสมรรถนะ ในส่วนของระบบการบริหารจัดการบุคลากร ประเด็นนี้หมายความว่า องค์การนั้นมีระบบการสรรหา การคัดเลือก การอบรม หมายความว่า องค์การนั้นมีการสรรหา การคัดเลือกการอบรมขัดเกลา การฝึกอบรม การให้ผลตอบแทน และการลงโทษ หรือไม่อย่างไร
2.3 การควบคุมการปฏิบัติงาน หมายถึง การที่องค์การนั้นมีระบบการบริหารจัดการข้อมูล (MIS) รวมทั้งมีงบประมาณเงินทุน ระบบบัญชี การรายงานและสถิติข้อมูลการประเมินผลการปฏิบัติงาน และการประเมินผลผลิตภัณฑ์ ที่ช่วยในการบริหารจัดการโดยเฉพาะการตัดสินใจ และการวัดประเมินความก้าวหน้านั้นโดยตรงต่อวัตถุประสงค์
3. หน้าที่ทางด้านการบริหารจัดการองค์ประกอบภายนอก ได้แก่
3.1 การติดต่อกับหน่วยงานภายนอกองค์การ ในประเด็นนี้หมายถึง ผู้บริหารทั่วไปมีหน้าที่ที่จะต้องติดต่อกับผู้บริหารทั่วไปของอีกหน่วยงานทั้งโดยในการติดต่อดังกล่าวอาจจะเป็นการติดต่อที่อยู่ในระดับที่เหนือกว่า หรืออยู่ในระดับเดียวกันหรืออยู่ในระดับนี้ต่ำกว่าก็ได้
3.2 การติดต่อกับองค์การหรือหน่วยงานอิสระ (independent organization) ซึ่งอาจจะได้แก่ ตัวแทนจากสาขาต่าง ๆ หรือจากรัฐบาล กลุ่มผลประโยชน์ที่องค์การหรือหน่วยงานเหล่านี้ สามารถมีผลหรือผลกระทบต่อความสามารถขององค์การ ในการที่จะทำให้วัตถุประสงค์ที่ตั้งไว้บรรลุผล
3.3 การติดต่อสื่อมวลชนและประชาชน ทั้งในกรณีที่ต้องการให้มีการเห็นด้วยหรือให้นั่งเฉย หรือให้ความยินยอมเพื่อให้เข้าใจรายละเอียดของหน้าที่การบริหารจัดการทั้ง 3 เพิ่มขึ้น จะขออธิบายแต่ละหน้าที่ ดังนี้
หน้าที่สำคัญหน้าที่แรก คือ หน้าที่ทางด้านกลยุทธ์ (strategy) หน้าที่โดยทั่วไป เกี่ยวข้องกับลักษณะขององค์การ การกำหนดวัตถุประสงค์ และการจัดลำดับก่อนหลังรวมทั้งการจัดทำแผนเพื่อทำให้วัตถุประสงค์ หรือเป้าหมายที่กำหนดไว้สัมฤทธิ์ผล การบริหารจัดการที่ประสบผลสำเร็จ หลีกเลี่ยงไม่ได้ที่ต้องให้ความสำคัญเรื่องของกลยุทธ์ซึ่งมีความแตกต่างจากการบริหารรัฐกิจแบบเก่า กล่าวคือ การบริหารในภาครัฐแบบใหม่มีขอบเขตที่กว้าง เพราะเป็นเรื่องการบริหารจัดการสภาพแวดล้อมภายนอกองค์การแต่การบริหารในภาครัฐแบบเก่า เป็นการบริหารภายในบริบทขององค์การในอดีต การบริหารในภาครัฐแบบเก่าดูจะไม่ค่อยให้ความสนใจในเรื่องขอกลยุทธ์ซึ่งตรงนี้น่าจะเป็นเพราะมีการสันนิษฐานว่าทางฝ่ายรัฐมีบทบาทเป็นฝ่ายให้ ในแง่ดังกล่าวข้าราชการจึงมีหน้าที่แต่บริหารหรือปฏิบัติตามคำสั่งของนักการเมืองผู้ที่ทึกทักเองว่าพวกตนเป็นพวกที่ต้องพัฒนาและรับผิดชอบในเรื่องของนโยบายและกลยุทธ์ อย่างไรก็ตามถ้าองค์การหรือหน่วยงานเอาแต่มุ่งทำงานประจำที่พวกเขาเผชิญในแต่ละวัน ตรงนี้เป็นเรื่องน่าห่วงเพราะอาจจะทำให้มองไม่เห็นเป้าหมายระยะยาว ซึ่งในอดีต การบริหารในภาครัฐแบบเก่า หรือแบบประเพณีนิยม ไม่สนใจเป้าหมายระยะยาว สนใจแต่เป้าหมายระยะสั้นภายในองค์การ
ในขณะที่ การบริหารในภาครัฐแบบใหม่ ให้ความสนใจเป้าหมายระยะยาวขณะเดียวกันให้ความสนใจในความสัมพันธ์ระหว่างองค์การกับสภาพแวดล้อมภายนอกในปัจจุบันเป็นเรื่องปกติธรรมดาตัวแทน (หน่วยงาน) ให้ความสนใจในการพัฒนาวัตถุประสงค์หรือเป้าหมาย และมีการจัดลำดับวัตถุประสงค์ก่อนหลังมากกว่าการไปทึกทักหรือคาดคะเนนโยบายที่มาจากฝ่ายการเมืองที่ชอบเรียกร้องบรรดาตัวแทนและข้าราชการให้อยู่ใต้การควบคุมของพวกตนที่จะทำพอเป็นพิธีในส่วนที่เกี่ยวกับการกำหนดกลยุทธ์หน้าที่ที่สำคัญประการที่สอง คือ หน้าที่ทางด้านการบริหารองค์ประกอบภายในหน้าที่นี้ดังได้กล่าวมาแล้วว่า จะเป็นหน้าที่ที่มีความเกี่ยวข้องกับการจัดคนเข้าทำงานการกำหนดโครงสร้าง และระบบเพื่อช่วยทำให้วัตถุประสงค์ที่กำหนดไว้บรรลุผลโดยใช้กลยุทธ์ที่ผ่านมาในกรณีของการบริหารภาครัฐแบบเก่า หรือแบบประเพณีนิยม ต้องการงบประมาณค่าใช้จ่ายสำหรับจัดการองค์ประกอบภายใน ที่เป็นเช่นนั้นเพราะนักบริหารรัฐกิจต้องนำค่าใช้จ่ายที่ได้มาจัดตั้งสำนักงานมาจัดจ้างบุคลากร รวมทั้งนำมาใช้เป็นค่าใช้จ่ายในการฝึกอบรมและส่งเสริมสนับสนุนบุคลากรเหล่านี้ ตลอดจนอาจจะนำมาใช้เป็นค่าใช้จ่ายอื่น ๆ เกี่ยวกับบุคลากรเหล่านี้ ตลอดจนอาจจะนำมาใช้เป็นค่าใช้จ่ายอื่น ๆ เกี่ยวกับบุคลากร แต่เรื่องที่ดูจะไม่ค่อนสนใจ คือ เรื่องของการควบคุมการปฏิบัติงาน
อย่างไรก็ตาม ในปัจจุบันได้มีการเปลี่ยนแปลงในเรื่องนี้กล่าวคือ ได้มีการให้ความสนใจในเรื่องของการจัดทำการวัดประเมินผลปฏิบัติงานทั้งหน่วยงาน และบุคลากรหน้าที่ที่สำคัญหน้าที่ประการที่สาม คือ การพัฒนาองค์การในบริบทภายนอกและงานที่เกี่ยวกับการบริหารจัดการองค์ประกอบภายนอก ภายใต้ ตัวแบบการบริหารภาครัฐแบบเก่า แนวคิดในการให้บริการสาธารณะจะมีลักษณะเป็นความลับ ปกปิดและต้องมีความเป็นกลาง กล่าวคือ ต้องไม่เปิดเผยและต้องปฏิบัติตามระเบียบของทางราชการโดยไม่เห็นแก่ประโยชน์ส่วนตัว ประเพณีวัฒนธรรมทางสังคม ประเด็นนี้หมายความว่าการดำเนินการตามหน้าที่นี้ คือ หน้าที่การพัฒนาองค์การในบริบทภายนอก การบริหารจัดการองค์ประกอบภายนอก ควรเป็นการดำเนินโดยฝ่ายการเมืองไม่ใช่เรื่องของการให้บริการสาธารณะ
ในปัจจุบัน ตามแนวคิด การบริหารภาครัฐสมัยใหม่ ได้มีการเปลี่ยนแปลงหน้าที่ที่เกี่ยวของกับสภาพแวดล้อมภายนอก ทั้งในแง่ของ กลยุทธ์ และการจัดการองค์ประกอบภายนอก ในแง่ดังกล่าวดำเนินการในลักษณะปกปิดได้ผ่อนคลาย หรือได้เสื่อมลง ผลทำให้บรรดาข้าราชการในปัจจุบันมีอิสระเสรีที่จะพูดในที่สาธารณะ ที่จะไปปรากฏตัวตามที่ประชุมที่มีการอภิปรายโต้เถียง ตามที่ต่าง ๆ เป็นต้น รวมทั้งการมีอิสระเสรีที่จะเขียนบทความลงวารสารที่สำคัญตั้งแต่มีการนำการปฏิรูปไปสู่การปฏิบัติการที่รัฐประศาสนศาสตร์สนใจความต้องการของสังคมนั้นทำให้ กรอบแนวคิดใหม่ที่ครอบคลุม ในเรื่องของ การเมือง สังคม พฤติกรรมศาสตร์ และความต้องการของสังคม เป็นส่วนสำคัญในการเกิดแนวคิดของรัฐประศาสนศาสตร์สมัยใหม่ ซึ่งถือเป็นพื้นฐานสำคัญในการพัฒนาวิชารัฐประศาสนศาสตร์ในการตอบสนองกับสิ่งแวดล้อมที่เปลี่ยนไป โดยแนวทางที่สำคัญในการเปลี่ยนแปลงประกอบด้วย ประการแรก นักวิชาการรุ่นใหม่ทางรัฐประศาสนศาสตร์ในสหรัฐอเมริกา ได้รวมตัวกันและจัดการประชุมที่ Minnowbrook มหาวิทยาลัย Syracuse University ขึ้นในปี ค.ศ. 1986 เพื่อร่วมปรึกษาและกำหนดปรัชญาพื้นฐานของวิชารัฐประศาสนศาสตร์เสียใหม่ ต่อมาเรียกแนวคิดใหม่ครั้งนี้ว่า รัฐประศาสนศาสตร์ในความหมายใหม่ (the new public administration) ประการที่สองในวงการวิชาการด้านรัฐประศาสนศาสตร์ได้รับอิทธิพลจากการปฏิวัติทางพฤติกรรมศาสตร์(behavioral revolution) ทำให้เนื้อหาและวิธีการศึกษาเปลี่ยนแปลงไปมากตามปรัชญาของพฤติกรรมศาสตร์ นักวิชาการจึงหันมาศึกษาพฤติกรรมของมนุษย์ร่วมกับวิธีการศึกษาแบบวิทยาศาสตร์ ประยุกต์เป็นทฤษฎีระบบ (systems theory) ในรูปแบบต่าง ๆ ตลอดจนให้ความสำคัญกับการศึกษาด้านรัฐประศาสนศาสตร์เชิงเปรียบเทียบ นโยบายสาธารณะทางเลือกสาธารณะ และอื่น ๆ วิวัฒนาการทางรัฐประศาสนศาสตร์ทั้งสองสายข้างต้น ถือเป็นแนวการศึกษารัฐประศาสนศาสตร์สมัยใหม่ และนับตั้งแต่ปี ค.ศ. 1970 เป็นต้นมานักรัฐประศาสนศาสตร์ได้ยึดแนวการศึกษาดังกล่าวนี้เป็นกระแสหลักจนถึงปัจจุบัน
บรรณานุกรม
ยุทธพงษ์ ลีลากิจไพศาล. (2552). พัฒนาการและลักษณะของหลักสูตรรัฐประศาสนศาสตร์ระดับปริญญาตรีในประเทศไทย. กรุงเทพ: มหาวิทยาลัยรามคำแหง.
Lynn, L. E., Jr. (2006). Public management: Old and new. New York: Routledge.
วามหมายและหน้าที่ที่เปลี่ยนไปทางการบริหารจากการเกิดแนวคิดรัฐประศาสนศาสตร์สมัยใหม่